Versterking consumentenbescherming: mystery shopping en grijze lijsten

Geschreven door Lexalert
Foto: Jan Hrdina    

Op 29 juni 2020 werden 2 nieuwe wetsontwerpen gepubliceerd betreffende de wijziging van het Wetboek van economisch recht.

Het wetsontwerp tot wijziging van het Wetboek  van economisch recht en van andere wetten met het oog op het versterken van de opsporings- en handhavingsbevoegdheden geeft uitvoering aan Verordening (EU) 2017/2394 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2017 betreffende samenwerking tussen de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2006/2004. Deze wordt hierna aangeduid als de CPC-verordening.

Het wetsontwerp voorziet in:

  • een uitbreiding en een aantal verduidelijkingen van de onderzoeksbevoegdheden in het kader van de handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming. Het betreft onder meer het opsporen en volgen van financiële stromen en de mogelijkheid om testaankopen te doen met gebruik van een fictieve identiteit (“mystery shopping”);
  • de mogelijkheid voor de toezichthouders om tijdelijke maatregelen te nemen om schade voor consumenten te voorkomen zoals het (tijdelijk) ontoegankelijk maken van websites en over te gaan tot de publicatie van lijsten van ondernemingen die de wetgeving niet naleven (“grijze lijsten”);
  • de bevoegdheid om toezeggingen te verkrijgen of te aanvaarden van ondernemingen om een inbreuk stop te zetten en deze te publiceren;
  • een herziening van het sanctieregime in het consumentenrecht met een bijkomende mogelijkheid om administratieve geldboetes op te leggen. Het gaat om bevoegdheden op het vlak van opsporing en vervolging van overtredingen van consumentenwetgevingen, waarover de nationale toezichthouders dienen te beschikken, wanneer ze in het kader van grensoverschrijdende inbreuken moeten optreden. Ten aanzien van de eigen ingezetenen, kan niet worden verantwoord dat de toezichthouders niet over dezelfde bevoegdheden zouden beschikken, wanneer zij zouden moeten optreden voor inbreuken die Belgische ondernemingen zouden begaan ten aanzien van Belgische consumenten.

Het wetsontwerp tot regeling van de beroepsprocedure tegen de administratieve sanctie bedoeld in boek XV, titel 1/1 van het Wetboek economisch reecht strekt ertoe de beroepsprocedure te regelen bij de Raad van State tegen een administratieve sanctie (administratieve geldboete) voorzien in het ontwerp van wet tot wijziging van het Wetboek van economisch recht en van andere wetten met het oog op het versterken van de opsporings- en handhavingsbevoegdheden in overeenstemming met en in uitvoering van Verordening (EU) 2017/2394 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2017 betreffende samenwerking tussen de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2006/2004. 

Verordening 2017/2394 (EU) van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2017 betreffende samenwerking tussen de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming en tot intrekking van verordening (EG) nr. 2006/2004 (de zogenaamde “CPC-verordening”) heeft onder meer tot doel te komen tot een betere samenwerking tussen de verschillende autoriteiten in het kader van intracommunautaire en/of wijdverbreide inbreuken. Om dit te bewerkstelligen wordt voorzien in verregaande minimumbevoegdheden voor de handhavingsautoriteiten, een nieuw kader voor gecoördineerde acties, nieuwe gemeenschappelijke procedures en betere informatie-uitwisseling. De doelstelling van de verordening is dan ook te komen tot snelle, consistente en daadwerkelijke handhaving van de consumentenrechten binnen de Europese Unie. Deze verordening maakt deel uit van het “pakket elektronische handel” (strategie voor de digitale eengemaakte markt voor Europa) en kwam er na een evaluatie van de verordening van 2004.

De datum van inwerkingtreding van de nieuwe verordening is 17 januari 2020, datum vanaf dewelke de vorige verordening (EG) nr. 2006/2004 van 27 oktober 2004 wordt vervangen. De nationale wetgeving moet in overeenstemming gebracht worden met de vereisten van de nieuwe verordening.

In de periode 2006-2018 ontving de Economische Inspectie, die in de huidige situatie optreedt als verbindingsbureau en enige bevoegde autoriteit, 102 officiële verzoeken tot handhaving of informatie en stuurde ze zelf 360 verzoeken uit. De CPC-verordening voorziet in een kader en de nodige tools om te komen tot een echte samenwerking en tot een gemeenschappelijke aanpak tussen de lidstaten. Het is daarbij de bedoeling dat de bevoegde autoriteit van het land waar de inbreukmakende onderneming is gevestigd, zal optreden. De Economische Inspectie zal bij het ontvangen van een verzoek uit een andere lidstaat dan ook de nodige onderzoeksmaatregelen moeten nemen en waar nodig handhavend optreden. Eén van de doelstellingen van de nieuwe verordening is er voor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten over bijkomende slagkracht beschikken om daadwerkelijk op te treden en dit op een gelijkaardige manier binnen de Unie.

►Lees ook: FOD Economie publiceert Geannoteerd Wetboek Consumentenkrediet en Hypothecair Krediet

Hoewel het toepassingsgebied van de nieuwe CPC-verordening zich beperkt tot intracommunautaire inbreuken op wetgevingen ter bescherming van consumenten die zijn opgenomen in de bijlage van de verordening, is het in de geest van de interne markt logisch om ook de aanpassingen inzake bevoegdheden van de autoriteiten en de noodzakelijke wijziging van het sanctieregime door te trekken voor inbreuken op deze rechtsregels, waarvan de Belgische consument het slachtoffer is. Deze keuze is noodzakelijk om te vermijden dat een buitenlandse consument die goederen of diensten afneemt van een Belgische onderneming beter beschermd zou zijn dan een Belgische consument die bij dezelfde onderneming dezelfde goederen of diensten in eigen land afneemt. Uit overweging (5) van de oude verordening (EG) nr. 2006/2004 volgde reeds dat discriminatie tussen nationale en intracommunautaire inbreuken vermeden diende te worden. De bevoegdheden opgenomen in de verordening 2006/2004 kunnen bij voorkeur reeds nationaal toegepast worden. Deze aanpak werd ook gehanteerd in (zo goed als) alle andere lidstaten.

De verordening voorziet in een uitgebreide lijst aan bevoegdheden waarover de bevoegde autoriteiten moeten beschikken (artikel 9). De lidstaten moeten ervoor zorgen dat elk van die bevoegdheden uitgeoefend kan worden in het kader van de opsporing en vervolging van alle inbreuken op de verordeningen en richtlijnen in bijlage. Ze hebben tot doel om ervoor te zorgen dat de autoriteiten gepast kunnen reageren op de nieuwe uitdagingen van de digitale omgeving en e-commerce en om te voorkomen dat ondernemingen misbruik gaan maken van hiaten in het handhavingssysteem door zich te vestigen in lidstaten die minder streng zouden optreden.

Overeenkomstig artikel 10 van de verordening kunnen de bevoegdheden slechts op een beperkt aantal manieren uitgeoefend worden. Dit is:

(a) ofwel rechtstreeks, op eigen gezag van de bevoegde autoriteiten,

(b) ofwel door beroep te doen op andere bevoegde instanties die gevolg moeten geven aan het verzoek van de bevoegde autoriteit,

(c) ofwel door instructies te geven aan aangewezen instanties (dit kunnen ook private instanties zijn),

(d) of door een verzoek in te dienen bij een bevoegde rechtbank, waarbij het voor de bevoegde autoriteit mogelijk moet zijn om in beroep te gaan tegen de genomen beslissing.

De uitoefening van de voorziene bevoegdheden, zoals het uitvoeren van testaankopen, het volgen van financiële stromen, het opleggen van sancties, … moet in handen zijn van de autoriteiten. Onder meer de bestaande situatie waarbij in ons land dossiers doorgestuurd worden naar het parket dat discretionair kan beslissen om al dan niet over te gaan tot vervolging, passen niet meer in de vereisten van de nieuwe verordening. Dit past namelijk niet in één van de vier hierboven genoemde opties voor het uitoefenen van de bevoegdheden. Ook moet het voor een bevoegde autoriteit daadwerkelijk mogelijk zijn om op één van de manieren bedoeld in artikel 10 financiële stromen te volgen, websites te laten afsluiten of testaankopen te doen. De bestaande situatie waarbij bepaalde bevoegdheden, zoals het volgen van financiële stromen en het ontoegankelijk maken van websites volledig en discretionair in handen zijn van het Openbaar Ministerie, zal niet meer volstaan.

De belangrijkste wijziging komt van de vereiste voor de bevoegde autoriteiten om sancties op te kunnen leggen (art. 9 (4) h) van de CPC-verordening). Om die reden wordt in het voorliggend wetsontwerp een mogelijkheid voorzien om administratieve geldboetes op te leggen, naast de bestaande strafrechtelijke handhaving en naar analogie met wat wordt toegepast in de sociale sector overeenkomstig de bepalingen van het Sociaal Strafwetboek. De huidige werkwijze, die ook de goed werkende procedure van de transactie (administratieve minnelijke schikking) inhoudt, wordt zo veel als mogelijk behouden.

De voorziene bevoegdheden moeten op efficiënte en effectieve wijze uitgeoefend kunnen worden. Ze hebben tot doel een hoge mate van consumentenbescherming in de hand te werken. De toepassing en uitoefening van de bevoegdheden moet in overeenstemming zijn met, in het bijzonder, de toepasselijke procedurele waarborgen en de beginselen van de grondrechten (artikel 10.2 van de verordening). Overweging (19) verduidelijkt dit door de stellen dat de lidstaten de vrijheid behouden om de voorwaarden en de grenzen te bepalen voor de uitoefening van de bevoegdheden. Wanneer bijvoorbeeld volgens het nationale recht de voorafgaande goedkeuring van de gerechtelijke autoriteit van de betrokken lidstaat nodig is om toegang te krijgen tot bepaalde locaties, dan mag de bevoegdheid om locaties te betreden enkel uitgeoefend worden na een dergelijke voorafgaande toestemming. In België is het dan ook nu reeds zo dat voor het betreden van bewoonde lokalen de voorafgaande toestemming van een onderzoeksrechter vereist is. Ook voor andere, ingrijpende, bevoegdheden kunnen waarborgen ingebouwd worden. Het gaat echter in tegen de doelstelling van de verordening als de procedurele waarborgen de uitoefening van een bevoegdheid praktisch onmogelijk of onredelijk zwaar zouden maken. Het wetsontwerp tracht een correct evenwicht te vinden tussen het daadwerkelijk kunnen uitoefenen van de bevoegdheden op één van de vier manieren bedoeld in artikel 10 van de CPC-verordening en de noodzakelijke waarborgen.

Het Unierecht waarop de CPC-verordening van toepassing is, wordt gepreciseerd in haar bijlage en omvat ondertussen 28 verordeningen en richtlijnen. Het grootste deel van deze richtlijnen is omgezet in nationaal recht via het Wetboek van economisch recht. De omzetting van de andere richtlijnen is gebeurd via afzonderlijke wetten.

Verschillende van deze richtlijnen beogen een minimale harmonisatie, zodat het nationaal recht in die domeinen evengoed eigen bepalingen bevat.

Daarnaast zijn er nog tal van andere zuiver nationale rechtsregels op het vlak van consumentenbescherming, die zich zowel in het Wetboek van economisch recht als daarbuiten situeren. Het is aangewezen om voor alle wetten ter bescherming van de consument op een gelijke wijze inbreuken te kunnen aanpakken. Daarom voorziet dit wetsontwerp eveneens in de wijziging van een aantal andere wetgevingen dan het Wetboek van economisch recht.

De in de bijlage van de verordening opgenomen consumentenwetgevingen waarvoor de nodige samenwerkingsverbanden, bevoegdheden en procedures toegepast moeten kunnen worden, vallen grotendeels onder de bevoegdheid van de Algemene Directie Economische Inspectie van de Federale Overheidsdienst Economie, K.M.O., Middenstand en Energie. Een beperkt aantal Europese wetgevingen vallen onder de bevoegdheid van de Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer, de gemeenschappen en het Federaal Agentschap voor Geneesmiddelen en Gezondheidsproducten (FAGG). In het kader van de bestaande verordening (EG) nr. 2006/2004 was een regeling uitgewerkt in de schoot van de Interministeriële Economische Commissie (IEC): eventuele dossiers die via het CPC-platform ontvangen worden uit een andere Europese lidstaat en die betrekking hadden op een bevoegdheid van één van die overheden, worden in eerste instantie naar die nationaal bevoegde instantie verstuurd. Indien die instantie voor haar optreden een onderzoeks- of handhavingsbevoegdheid nodig zou hebben waarover ze zelf niet beschikt, is voorzien in de mogelijkheid voor de Algemene Directie Economische Inspectie om alsnog op te treden via een bepaling die inbreuken op alle richtlijnen en verordeningen opgenomen in de bijlage van de CPC-verordening aanziet als een oneerlijke handelspraktijk die bestraft kan worden (catch-all bepaling - VI.96 WER). Die werkwijze, waarbij de Economische Inspectie in tweede instantie kan optreden voor alle consumentenwetgeving bedoeld in de CPC-verordening, wordt na nieuwe besprekingen en beslissingen in de IEC aangehouden. Sinds de inwerkingtreding van de oude verordening eind 2005 is deze procedure nog nooit toegepast moeten worden.